WTO贸易与环境议题及“绿色贸易壁垒”的法律对策

□   江合宁

加入WTO，一方面意味着我国要按照全球通行的“游戏规则”参与国际经济博弈，这不仅有利于我国获取比较利益，提高国家经济实力，也间接地对环境保护产生积极影响；另一方面，随着国际社会对环境保护的广泛关注和人们环保意识的日益增强，发达国家为了维护自身的经济利益，运用多边贸易体制中的环境条款及世贸组织环境议题的漏洞，开始推行“绿色贸易壁垒”这种贸易保护主义新形式。因此，发展中国家在如何处理经济发展、贸易增长和环境保护问题上面临着两难处境[1]：一方面它们希望通过谈判达成一个包括贸易与环境问题的广泛协议，以有助于其较为清楚、透彻地解释各种基于环境问题的市场准入限制；另一方面，又担心这种协议难以阻止发达国家单方面滥用这种限制。如果它们拒绝谈判达成新的协议而维持现有体制，则将会使发达国家按《关税和贸易总协定1994》（《GATT1994》）第二十条第二款的规定，以保护环境为由实施进口限制。世贸组织争端解决机构对该条款的解释也较为宽泛，这也有利于发达国家以此为由滥用该条款及争端解决机制达到限制进口的目的。因此，研究世贸组织有关贸易与环境的规定及其相关对策是当前亟待解决的问题。

一、WTO有关贸易与环境问题规定的缺陷

WTO各项协议，如《建立世界贸易组织协定》《关税和贸易总协定1994》《贸易技术壁垒协议》《卫生与动植物检疫措施协议》《农产品协议》《服务贸易总协定》《与贸易有关的知识产权协定》，以及乌拉圭回合谈判中作出的《关于贸易与环境的决议》，都对贸易与环境问题作了规定。研究这些法律规则，我们深感其不够全面、过于零散，而且其内容也比较原则，归纳起来，主要缺陷在于：

1．WTO有关贸易与环境的规定，可能或已经成为各国设置与环境有关的绿色贸易壁垒的契机，从而使乌拉圭回合规范贸易及其非关税壁垒的效用递减甚至化为乌有[2]。“绿色贸易壁垒”越来越成为令人担忧的对自由贸易的障碍。特别是其绿色关税制度、绿色技术标准制度、生态环境标志认证制度、绿色包装制度等缺乏透明度，但是目前WTO规则对此尚无有效规定。

2．WTO的有关环保条款，过于向发达国家利益倾斜，对发展中国家不公平。主要表现在：一是现有环保条款涉及的领域都是发达国家向发展中国家要价较高的领域，而发展中国家关心的领域，如在国内被禁止或严格限制的商品的出口问题、危险废物及垃圾的跨国转移问题、污染产业向发展中国家转移问题等则不予限制；二是由于发展水平不同，发达国家的环境管制和环境标准远比发展中国家复杂严格，这就严重地限制了发展中国家对发达国家的市场准入；三是世贸组织对各国制订自己的环保措施和标准未形成实质性的约束，也未对发达国家和发展中国家区别对待，仅建议各国的环保措施和标准应以国际标准为依据，如《卫生与动植物检疫措施协议》（SPS）甚至允许成员国在没有科学根据的情况下临时采取高于国际标准的措施，这就为发达国家利用其技术优势限制发展中国家的出口开了绿灯。

3．在国际标准的制订过程中发达国家也起着主导作用。发展中国家因技术、人才的缺乏不能有效地参与国际标准的制订，结果国际标准主要考虑发达国家利益，发展中国家的企业大多难以达标。

二、加入WTO对我国贸易与环境的影响

加入世贸组织，不仅使我国经济发生重大变化，而且使我国环境与贸易的关系日益密切。这表现在：

一是环境与贸易组织机构的联系。如世贸组织和联合国环境署分别成立了“贸易与环境委员会”，签署了双方合作的谅解备忘录，两个委员会有合署办公的趋势，促进了环境与贸易的结合。

二是环境与贸易在法律政策上的联系。环境和贸易在法律上属于不同的国际法律体系。目前两个法律体系联系越来越多。一方面，贸易规则中规定了很多保护环境的条款，力图通过对贸易体制和贸易措施的改进，使贸易活动和由此引发的经济活动减轻对环境的不利影响。另一方面，WTO的规则允许其成员以保护人体健康、动植物健康、环境和自然资源为由，限制贸易活动。2000年12月20日，克林顿卸任之前签署的一个长达300多页的法律就规定美国进口的农产品必须3年以上不施用化肥农药。

三是环境与贸易在市场趋向上的联系。随着贸易自由化的发展、多边环境协议的实施和消费者环境意识的不断提高，影响国际贸易发展的因素，除了传统的价格、质量外，绿色环保也成为影响购买力的重要取向。国际市场特别是发达国家的市场，为了适应消费者可持续消费和环保的要求，实行环境标示制度，扩大环保友好型产品的市场。因此，企业ISO14000认证、产品获得环境标志认证、农产品得到有机食品和绿色食品的标签、商品实行绿色包装，就成为占有市场、扩大贸易的重要手段。

四是“绿色贸易壁垒”成为环境与贸易关系的热点和焦点。随着经济全球化和贸易自由化的发展，产品关税不断下调，一些发达国家借助WTO规则中保护环境的条款设置“非关税壁垒”，集中体现在环境标准上。它们试图统一全球环境标准，限制发展中国家的发展及对外市场的开拓，这是发达国家和发展中国家斗争的焦点。可以预测，入世后，环境对贸易的影响扩大，“绿色贸易壁垒”将成为中国一系列产品出口的重大障碍，将对相关产品的研制、开发、生产、包装、运输等有关环节带来一系列的影响。而WTO关于环境的文件，允许其成员在贸易过程中附加环境要求，也为各国筑就技术壁垒提供了空间。目前国际市场上最常见的环境壁垒主要有：环境技术标准、绿色关税、绿色环境标志、绿色包装制度、卫生检疫制度、绿色补贴等几种主要形式。因此发达国家日趋严格的环境标准和各种临时性环境措施，已经或将对中国贸易出口造成越来越显著的影响。例如1992年欧盟有关棉织品不能含有重金属、甲醛、DDT等51种化学品的规定，1996年德国颁布的有关118种偶氮染料的禁令，1998年美国、加拿大和欧洲国家对中国木材包装材料实施的禁令，均对我国出口贸易产生了影响。1998年上海对德出口的单装内衣，因含偶氮染料而被迫中止出口，减少外销额达500万美元[3]。

此外，入世对环境及贸易还将产生以下的负面影响。首先，高消费等不良的经济示范效应进一步扩大。发达国家及国际跨国公司为给其过剩产业开拓市场，会极力推销私人汽车、推行一次性消费等不良的消费模式，从而增加对我国环境的压力。其次，发展中国家由于环境标准较低，很可能成为发达国家转移技术和污染项目的场所。据有关部门调查，1991—1995年5年间，中国共进口各类废旧物品3030万吨，用汇68.8亿美元，并由此引发了全国范围内关于“‘洋垃圾’围攻中国”的恐慌和争论。同期引进的外资企业中污染密集型企业达4000多家，协议投资额约占投资总额的40%[4]。（根据《蒙特利尔议定书》的规定，发达国家要在规定期限内淘汰和停止使用消耗臭氧层物质，发展中国家则有十年的宽限期）有资料表明，过去几年在与消耗臭氧层物质生产和消费相关的行业，包括溶剂、冰箱、空调和发泡材料行业，在华外国直接投资的增长率很高。由此表明，如不采取有效措施，贸易自由化进程有可能会加剧国内的环境污染和生态破坏。

三、绿色贸易壁垒的法律对策

对有关绿色技术壁垒问题，我们既不能因其是某些发达国家用来限制发展中国家进口商品的一种手段而笼统地加以反对，也不能因其出于保护资源、环境和人类健康的目的应当引起高度重视而盲目接受。我们必须认识到：世界上任何一个主权国家，为了保护国家安全，防止欺诈行为，保护人、动植物的安全和健康，对产品也会提出必要的技术要求，筑起适当的技术壁垒，以防止不合格产品的进入。因此，我们对此必须采取下列对策和措施：

（一）加快制定清洁生产法。按照联合国环境规划署的定义，清洁生产（clear production）是指将综合预防的环境战略持续地应用于生产过程和产品中，以减少对人类和环境的风险。对生产过程而言，清洁生产包括节约原材料与能源，尽可能不用有毒原材料并在全部排放物和废物离开生产过程之前就减少它们的数量和毒性；对产品而言，则是由生命周期分析（life cycle assessment），使得从原材料取得至产品最终处置过程中，都尽可能地将对环境的影响减到最低。为实现清洁生产则必须有专门技术，还需改进工艺流程或改变企业文化（管理）。清洁生产的理念着重强调三方面的内容：清洁的能源、清洁的生产过程以及清洁的产品。

清洁生产作为一种战略理念，其核心是强调污染预防、全过程控制污染和节约资源，因而是对传统生产方式的一种变革，是对高投入、高污染、高消耗、高产出的粗放型经济的革命，是一种节能、降耗、减污、增效，使企业走内涵发展道路的集约型生产方式，它对于促进企业降低生产成本，提高企业经济效益和产品的竞争能力，实现经济效益和环境效益的统一都具有积极的推动作用。企业通过清洁生产降低产品中的有毒有害物质，使产品达到国际绿色技术标准，尽快获得环境标志认证；还可通过清洁生产降低生产成本，获得经济与环境双效益，以减少政府的补贴。因此，从1992年世界环境与发展大会之后，我国就着手对清洁生产进行立法。并且在1995年颁布的《固体废物污染环境防治法》（第四条）及1990年4月修改的《大气污染防治法》中均对清洁生产作了规定。但由于缺乏清洁生产的专门立法，清洁生产实施情况并不理想。因而1998年清洁生产立法正式被列入九届全国人大常委会的立法规划。笔者认为，当前我们应当借鉴国际通行做法，结合我国立法实践加强清洁生产立法的研究，如确立清洁产品的范围，清洁生产的原则，对清洁生产企业给予财政、税收的扶持及制定清洁生产推广规划、建立清洁生产信息系统、制定有利于清洁生产的经济技术政策，开展清洁生产的宣传教育等。

（二）加强与环境有关的认证工作，逐步修订各种产品的标准，包括环境标准，使我国产品标准和相关环境标准逐步与国际标准接轨。与环境有关的认证工作主要有国际环境管理体系系列标准（ISO14000）认证和绿色标志认证等。ISO14000认证和绿色标志认证是本国产品进入国际市场的“绿色通行证”。许多国家和地区都很重视这项工作。我国对ISO14000一直持积极态度，早在1995年就成立了“全国环境管理标准化委员会”，1996年成立了“国家环保局环境管理体系审核中心（CCEMS）”开展认证工作。积极采用国际环境标准，开展ISO14000环境管理体系标准和环境标志的国际认证，是打破环境技术壁垒的一个重要途径。欧美许多国家国际标准的采标率已达80%，日本新制订的国家标准有90%采用了国际标准化组织和国际电工组织（IEC）标准。现在，我国国家标准只有40%左右采用了国际标准，与发达国家相比仍有较大差距。因此，我们在加快本国的标准建设进程的同时，也要注意和国际标准特别是ISO系列标准的接轨，防止因标准差异而导致商品出口受阻，丧失我国贸易的比较优势。

（三）加大环保执法力度，严禁国外不符合环境标准的产品、废旧物质和污染产业流入国内。近年来，由于经济利益的驱动和缺乏法治道德观念，我国陆续发生进口垃圾和有害废物的事件，这不仅严重违背了控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约和我国的有关规定，还给我国生态环境带来了严重破坏。再加上一些外商为了获得高额利润和逃避所在国的严格的污染治理规定，利用我国环境标准低和环保意识淡薄的机会，相继在我国投资设立污染防治费用高，处理难度大的农药、化工、印染、造纸、电镀等企业。大量污染项目进入我国，在绿色贸易壁垒下对我国的出口构成了潜在的危险。因此我们要采取有效措施，严把产品进口关，同时我国的工商管理、环保等有关行政管理部门应对现有的“三资企业”进行认真调查和评估，对不符合我国环保规定的要限期治理，对新设立的“三资企业”要严格把关，禁止兴建高污染、难治理的项目，以避免新的污染产业向我国转移。

（四）积极准备世贸组织新一轮贸易与环境谈判，充分发挥“环境外交”的策略，促进发展中国家法律与WTO环境议题的互动。一是积极参与国际环境公约和国际多边协定中环境条款的谈判。由于经济发展水平的差异，在国际环境公约和国际多边协定环境条款的谈判中，发达国家往往提出过高的环境标准和环保措施，发展中国家则强调环境保护与经济发展并重。因此，为维护本国的经济利益，我国应与发展中国家一道，积极参与新一轮环境与贸易的谈判，在一定期限内拒绝接受超越自身承受力的环境条款，努力促成发展中国家法律与WTO环境议题的互动。二是以国际规范为依据反对进口国的绿色贸易壁垒。对进口国以环保为借口单方面设置的绿色壁垒，或进口国将其国内环保法规实施到境外，或进口国以隐蔽形式做出的各种贸易歧视，我国应通过外交途径与进口国谈判，或向WTO争端解决机构（DSB）提出起诉。三是注重“环境外交”策略的运用。外交策略得当能起到事半功倍的效果。如1997年4月国家动植物检验检疫局邀请欧盟兽医代表团对我国进行考察，确认我国具备了向其出口鲜猪肉、鲜马肉及肉制品的条件，使得欧盟对从我国进口的鲜猪肉、鲜马肉解禁。

参考文献：

[1]周汉民：《中国走进WTO》，文汇出版社2001年1月第326页。

[2]曲格平：《中国加入WTO所面临的机遇与挑战》，《中国环保产业》2001年第6期。

[3]朱晓勤：《绿色壁垒法律制度研究》，2000年全国环境资源法学研讨论文集[C]第209页。

[4]崔书锋：《发展中国家在世贸组织新一轮谈判贸易与环境议题上的策略》，《国际贸易问题》2001年第3期第45页。

（作者系甘肃省人大常委会立法顾问、兰州商学院法政学院院长、教授。此文系甘肃社科基金及省哲学社会科学重点规划项目资助课题之一）